Beleidshistorie van de openbare bibliotheek

Beleidshistorie

Openbare bibliotheek zet zich af tegen volksbibliotheek

De Nederlandse openbare bibliotheek is inmiddels ruim een eeuw oud. Vanaf de tweede helft van de achttiende eeuw ontstonden uit de reeds bestaande leeszalen de eerste volksbibliotheken, om ook lagere klassen kennis te laten nemen van het geschreven woord. Waar leeszalen waren bedoeld om de aanwezige boeken ter plekke te lezen, konden bij een bibliotheek de boeken ook mee naar huis worden genomen. Binnen de volksbibliotheken werd een grens getrokken tussen het volk enerzijds en de meer ontwikkelden anderzijds. De openbare bibliotheek, die vanaf het einde van de negentiende eeuw ontstond, zette zich tegen die scheiding af. Iedereen, ongeacht religie, levensbeschouwing en ontwikkelingsniveau, zou in de bibliotheek iets van zijn gading moeten kunnen vinden. Ook zou de openbare bibliotheek, in tegenstelling tot de volksbibliotheek, zowel ontspanningslectuur bieden als geschriften ter ondersteuning van studie en ontwikkeling. Om dit te kunnen realiseren kon men niet alleen afhankelijk zijn van de goedgeefsheid van lokale welgestelden, maar was een stevige financiële basis uit publieke middelen nodig (Greve, 1906).

Rotterdam eerste bibliotheek met Rijkssubsidie

Ondersteuning uit publieke middelen werd gezien als basisvoorwaarde voor de openbare bibliotheek. Het was de bibliotheek van Rotterdam die in 1907, na een langdurig politiek debat, voor het eerst substantiële subsidie van de gemeentelijke overheid ontving (Schneiders, 1990). Ook Utrecht, Dordrecht, Groningen, Leeuwarden en Den Haag kwamen al snel daarna in het bezit van een gesubsidieerde openbare bibliotheek. Deze zes bibliotheken richtten in 1908 de Centrale Vereeniging van Openbare Leeszalen en Bibliotheken (CVOLB, binnen de sector kortweg ‘de CV’ genoemd) op. Vanaf 1972 droeg deze vereniging, na een fusie met de rooms-katholieke en protestants-christelijke bibliotheekkoepels, de naam Nederlands Bibliotheek en Lektuur Centrum (NBLC); later nam ze de naam Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB) aan.

Eerste structurele Rijkssubsidie in 1921

Eind 1907 wordt voor het eerst rijkssubsidie toegekend aan de openbare leeszalen met de zogeheten ‘Rijkssubsidievoorwaarden’. Het gaat op dat moment om een eenmalige subsidie. De sterk verzuilde politiek is verdeeld over de openbare leesgelegenheden. Liberalen en democraten zijn voor, terwijl katholieken en antirevolutionairen tegen zijn. Zij vrezen dat de gewone lezer het kaf niet van het koren kan scheiden en aldus een verderfelijk boek openslaat. Ook wordt op dat moment nog geen onderscheid gemaakt tussen volksbibliotheken en openbare leeszalen (Greve, 1940; Schneiders, 1990). Pas in 1921 wordt in een ministeriële regeling een structurele subsidieverstrekking vastgelegd. Daarin zijn voorwaarden opgenomen die stellen dat zowel het bestuur als de collectie in politiek en religieus opzicht onpartijdig moet zijn: alle levensbeschouwelijke, politieke en maatschappelijke stromingen dienen erin vertegenwoordigd te zijn, en dat iedere ‘stand’ er iets van zijn gading moet kunnen vinden. Op dat laatste geldt voor katholieke en protestants-christelijke bibliotheken een uitzondering. In de sterk verzuilde verhoudingen van de jaren twintig komt het, net als in het onderwijs, tot een compromis: naast de ‘algemene’ komen er ‘bijzondere’ openbare leeszalen en bibliotheken naar Rooms-Katholieke (RKOLB) en protestantse (COLB) snit. Niet zelden zijn het voortzettingen van bestaande volksbibliotheken met een katholieke of protestantse signatuur. In steden bestaan algemene en bijzondere openbare leeszalen naast elkaar. Hoewel de collecties en besturen van de bijzondere leeszalen niet zo evenwichtig samengesteld hoefden te zijn als bij de algemene leeszalen, dienden ze wel toegankelijk te zijn voor iedereen. Er wordt alleen subsidie door het Rijk verstrekt als de gemeente of de provincie ook een duit in het zakje doet. Personen beneden de 18 jaar mogen er naar binnen, mits met schriftelijke toestemming van hun ouders, voogden of verzorgers. De CV dient over de naleving van deze regels te waken.

Tegenspoed door economische crises

Al na enkele jaren komt de rijksbegroting door economisch zwaar weer onder druk te staan. Dit blijkt fnuikend voor de uitbouw van het openbarebibliotheekstelsel. In steden kunnen geen nieuwe filialen worden gebouwd, terwijl op het platteland het concept van de reizende bibliotheek sterk onder de tekorten te lijden heeft. De lenerscontributie wordt opgehoogd. Ook de wereldwijde economische crisis in de jaren dertig zorgt voor tegenslag. In 1940 zijn dan ook nauwelijks meer bibliotheekorganisaties dan in 1923: 83 tegenover 76. Wel zijn in die periode het boekenbezit en het aantal uitleningen meer dan verdubbeld. Ook het aantal bezoekers is met twee derde toegenomen (Van Riemsdijk, 1978 in Huysmans, 2012).

Bibliotheek blijft in oorlog open

Tijdens de Tweede Wereldoorlog zet die stijgende lijn zich door. Toch heeft de bibliotheeksector ook last van de oorlog: gebouwen en collecties worden verwoest, waardoor personeel onder erbarmelijke omstandigheden zijn werk moet doen. De bezetter oefent op bibliotheken druk uit om collecties te ‘zuiveren’, waarbij boeken van Joodse schrijvers en Duitse immigranten en socialistische en communistische titels van de planken verdwijnen. De CV verzet zich niet, om te voorkomen dat bibliotheken hun deuren zouden moeten sluiten. Na de oorlog werd deze meegaande houding binnen de CV sterk bekritiseerd (Schneiders, 1990 in Huysmans, 2012).

Ontzuiling brengt saamhorigheid

Na de bevrijding keren, ondanks de roep tot nationale eenheid en saamhorigheid, de verzuilde verhoudingen terug. Er ontstaat een jarenlange strijd tussen rooms-katholieke en algemene leeszaalbesturen. Pas in de jaren zestig ontdooien die spanningen, mede door de algemene ontzuiling die in Nederland plaatsvindt. De meeste nog bestaande volksbibliotheken worden omgevormd tot openbare bibliotheken. Daardoor verdubbelt tussen 1960 en 1974 het aantal openbarebibliotheekorganisaties en -filialen. In die periode verviervoudigen de collecties, uitleningen en ledenaantallen (Euser, 1984). Ook het jeugdbibliotheekwerk krijgt in deze periode een impuls.

Bron: Van de Burgt & Van de Hoek, 2019; CBS, 2019.

Drielaags bibliotheekstelsel: lokaal, provinciaal en landelijk

Intussen wordt vanaf 1966 gewerkt aan een bibliotheekwet die de ministeriële regeling uit 1921 kan vervangen. Deze wordt in 1975 van kracht (Schneiders, 1990). In deze wet is het doel vastgelegd om de openbarebibliotheekvoorzieningen gelijkmatiger over het land te verspreiden. Het Rijk vergoedt 100 procent van de personeelskosten en 20 procent van de overige kosten, zoals huisvesting en collectie. De eerste stappen richting een drielaags bibliotheeknetwerk worden gezet, met een lokale, provinciale en landelijke laag. Samen dienen zij onder meer te zorgen voor een centrale catalogus, collectievorming, bibliotheekwerk voor speciale groepen en automatisering. De Provinciale Bibliotheekcentrales (PBC’s) zijn wettelijk verantwoordelijk voor het bibliotheekwerk in kleine gemeenten op het platteland.

Decentrale organisatie bibliotheekwerk

Een economische recessie en de overtuiging dat verantwoordelijkheden decentraal zouden moeten liggen zorgen er in de jaren tachtig voor dat de lokale overheid hoofdverantwoordelijke wordt gemaakt voor het bibliotheekwerk. Deze transitie wordt in 1987 opgenomen in de Welzijnswet, een proces dat uiteindelijk in 1989 wordt afgerond. Al in 1993 wordt de overstap gemaakt naar de Wet op het specifiek cultuurbeleid. Hierin wordt specifiek opgenomen dat kinderen en jeugd maximaal voor de helft van de prijs voor volwassenen lid mogen zijn van de bibliotheek – een verslechtering, aangezien zij eerst recht hadden op een gratis lidmaatschap. Ook wordt in deze wet aangestuurd op het opbouwen van regionale en nationale netwerken. Dankzij deze veranderingen lijken bibliotheken begin jaren negentig in rustig vaarwater te komen (Huysmans & Oomes, 2018).

Ontlezing leidt tot herstructurering

Vanaf de jaren tachtig is te zien dat Nederlanders, mede door de uitbreiding van het aantal televisiezenders en de opkomst van het internet, steeds minder vrije tijd aan lezen besteden (Knulst & Kalmijn, 1988; Knulst & Kraaykamp, 1996). Hierdoor begint vanaf medio jaren negentig ook het aantal uitleningen terug te lopen. In 1998 pleit de Raad voor Cultuur voor het samenvoegen van de openbare bibliotheken tot grotere eenheden, zodat het bibliotheekstelsel – dat op dat moment ruim zeshonderd lokale en tien provinciale besturen kent – minder log wordt (Raad voor Cultuur, 1998). Het is het startschot voor de Bibliotheekvernieuwing die zal worden ingeluid door het rapport Open poort tot kennis van de stuurgroep-Meijer (2000), die pleit voor een beter presterend en meer coherent bibliotheekstelsel door de vorming van zogenaamde basisbibliotheken. Zij verzorgen het bibliotheekwerk in meerdere gemeenten, in tegenstelling tot de eerdere situatie, waarin elke gemeente een eigen bibliotheekorganisatie had, zodat verschillende organisatorische taken centraal kunnen worden georganiseerd. Front- en backofficetaken worden opgesplitst; de backoffice gaat zich bezighouden met strategie en innovatie. Daarnaast kopen de basisbibliotheken diensten in bij de provinciale ondersteuningsinstellingen (POI’s). Ook wordt duidelijk omschreven wat verwacht wordt van de verschillende betrokken overheidslagen: gemeenten, provincies en Rijk en van betrokken partijen: provinciale serviceorganisties en VOB (Stuurgroep Herstructurering Openbaar Bibliotheekwerk, 2000). Deze taakverdeling wordt in 2001 vastgelegd in het Koepelconvenant herstructurering openbaar bibliotheekwerk. Hieruit komt in 2005 de Richtlijn voor basisbibliotheken voort, waarin voor het eerst de vijf kernfuncties van de bibliotheek worden benoemd (VOB & VNG, 2005).

Kernfuncties

Van herstructurering naar innovatie

In 2008 komt de herstructurering ten einde en wordt het eindrapport van de Stuurgroep Bibliotheken gepresenteerd (Stuurgroep Bibliotheken, 2008; Huysmans & Hillebrink, 2008). Het aantal bibliotheekorganisaties is afgenomen van ruim vierhonderd bij de start van het proces tot circa 180. Om de sector naast meer daadkracht ook meer innovatiekracht te geven, reserveert het ministerie voor de jaren die komen een jaarlijks bedrag van twintig miljoen euro voor innovatie in de sector. Een adviescommissie wordt ingesteld om voor de besteding van dit geld een innovatiestrategie te ontwikkelen. De contouren van die strategie krijgen plek in het rapport Innovatie met Effect uit 2008. Hierin worden programmalijnen gepresenteerd om een gezamenlijke digitale infrastructuur te ontwikkelen, innovatieve digitale diensten en producten op te zetten en beleid te innoveren (Adviescommissie Bibliotheekinnovatie, 2008).

Ontvlechting van landelijke taken

Tegelijkertijd met de roep om meer innovatie en het beschikbaar stellen van de benodigde middelen ontstaat de wens om de uitvoering van het overheidsbeleid los te koppelen van de directe invloed van de sector zelf. Ter voorkoming van een mogelijk conflict tussen de belangen van de leden van de VOB en die van haar opdrachtgever, het ministerie, wordt de VOB ‘ontvlochten’. In 2010 zien drie nieuwe organisaties het licht: de vernieuwde VOB, die vanaf nu zuiver een branchevertegenwoordiger is, het nieuwe Sectorinstituut Openbare Bibliotheken (SIOB), dat sturing geeft aan de stelseltaken, en de stichting Bibliotheek.nl (BNL), die uitvoering geeft aan de digitale innovatie in de branche.

Innovatie op lokaal en landelijk niveau

In 2008 wordt de verantwoordelijkheid voor digitale innovatie op landelijk niveau ondergebracht bij de stichting Bibliotheek.nl (BNL), met als belangrijkste taak het ontwikkelen en in stand houden van de landelijke digitale bibliotheek. Ook op provinciaal en lokaal niveau worden echter projecten en programma’s opgezet die innovatie van bibliotheken als doel hebben. De ontwikkeling van een Innovatieagenda in 2013 en oprichting van een Innovatieraad in 2014 door het Sectorinstituut Openbare Bibliotheken (SIOB) vormt de start van een gecentraliseerd initiatief om creativiteit en innovatie op lokaal niveau te stimuleren en veelbelovende en innovatieve projecten en initiatieven van lokaal naar regionaal en landelijk niveau op te schalen (SIOB, 2013). Belangrijk uitgangspunt van deze eerste Innovatieagenda wordt gevormd door het visierapport over de bibliotheek van de toekomst dat door een externe commissie onder leiding van Job Cohen wordt geschreven om zowel bibliotheken en gemeenten als de provinciale en landelijke overheid houvast te bieden bij het maken van keuzes voor de toekomst (SIOB, 2014).

Nieuwe wettelijke grondslag

Een lang leven is de nieuwe landelijke sectorstructuur niet beschoren: enkele jaren na de ontvlechting van de VOB start het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) het initiatief om – vooral met oog op het toenemend belang van de digitale bibliotheek – lokale, provinciale en landelijke overheidstaken van een nieuwe wettelijke basis te voorzien. In 2015 krijgt de wens om een krachtige digitale bibliotheek voor alle Nederlanders; meer aandacht voor de vijf kernfuncties; en meer samenhang in de sector een belangrijke plek in de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob). Met de inwerkingtreding van deze wet vindt opnieuw herstructurering van het stelsel op landelijk niveau plaats: de taken die voorheen werden uitgevoerd door BNL en het SIOB worden ondergebracht bij de Koninklijke Bibliotheek. Deze stelseltaken zijn erop gericht om aandacht te besteden aan de onderwerpen die het lokale overstijgen, zoals een gemeenschappelijke digitale infrastructuur, niet-geografisch gebonden doelgroepen en het aansturen van innovatie, kennisdeling en onderzoek in de sector. Belangrijke beleidsprioriteiten zijn onder meer de digitale bibliotheek en de leesvoorziening voor mensen met een leesbeperking, ondergebracht in het programma Passend Lezen.

Bestuurlijke samenwerking op innovatie

Op bestuurlijk niveau wordt het bibliotheeknetwerk steeds hechter. In 2016, wanneer de taken van het SIOB zijn overgeheveld naar de KB, presenteren vertegenwoordigers van verschillende overheidslagen hun ambities voor de bibliotheeksector in een – voor het eerst gezamenlijke – nieuwe Innovatieagenda en daar uit voortvloeiende Actie- of uitvoeringsagenda (Van Mil et al, 2017; Van Mil et al, 2020). De beleidsthema’s die in deze documenten worden aangewezen als prioriteit – Jeugd en onderwijs, Participatie en zelfredzaamheid, Persoonlijke ontwikkeling, Verandering en verbreding van de klassieke bibliotheek in het netwerk – laten zien dat de bibliotheek na 2015 veel meer is dan puur een plek voor boeken en informatie.

Verbreding van het bibliotheekwerk

Hoewel de overtuiging dat bibliotheekwerk meer is dan (stimuleren tot) lezen en informeren breed wordt gedeeld in de sector, zorgt de incorporatie van de vijf kernfuncties in de Wsob voor wettelijke onderkenning, een groter bewustzijn en een stimulans tot verder uitbouwen van de brede maatschappelijke functie van bibliotheken. De decentralisaties van Rijksoverheidtaken op het gebied van jeugdzorg, werk en inkomen en zorg naar gemeenteniveau bieden bibliotheken in 2015 extra gelegenheid hun activiteiten op sociaal en educatief vlak uit te breiden en van betekenis te zijn binnen hun lokale context. Vanuit de wens die brede activiteiten ook beter zichtbaar te maken en te onderbouwen met een stevigere evidence base bouwt de KB vanaf 2015 haar activiteiten op het gebied van gegevensverzameling flink uit om het functioneren en presteren van bibliotheken te kunnen meten en monitoren. Deze gegevens worden verzameld op het brede spectrum aan maatschappelijke taken, onder meer via de Bibliotheekmonitor, destijds het Bibliotheekonderzoeksplatform, en de Impactmonitor, destijds de Effectenmonitor.

Positieve evaluatie van de wet

Dat de lijn naar verdere verbreding van het bibliotheekwerk met ingang van de Wsob definitief lijkt te zijn ingezet, blijkt ook uit de midtermreview en evaluatie die het Ministerie van OCW in 2017 en 2020 over de Wsob laat uitvoeren (Van Mil et al, 2017; Van Mil et al, 2020). Beide rapporten tonen het beeld van een sector met een brede verscheidenheid aan producten en diensten, waarbij zij regelmatig samenwerken met andere partijen. De mate van succes van de invulling verschilt echter per bibliotheek (Van Mil et al, 2020; Raad voor Cultuur, 2020).

Samenhang en netwerksamenwerking

Door al deze ontwikkelingen is meer samenhang gekomen in de sector. Medewerkers van verschillende bibliotheken zoeken elkaar onder meer online op, bijvoorbeeld via het digitale platform Biebtobieb. Ook worden er meer landelijke bijeenkomsten georganiseerd waar men elkaar kan ontmoeten, zoals het Nationale Bibliotheekcongres en Bibliotheekplaza. Toch verloopt de samenwerking op bepaalde punten nog moeizaam. De Raad voor Cultuur roept op om het tij te keren, onder meer door een Nationale Bibliotheekagenda te creëren en het aantal bibliotheeklocaties te vergroten (Van Mil et al, 2020; Raad voor Cultuur, 2020).

Bibliotheekconvenant: drie maatschappelijke opgaven

Voortbouwend op de in de evaluatie van de Wsob genoemde aanbevelingen stelden de betrokken overheden en de uitvoerende organisaties een Bibliotheekconventant op, dat gericht is op het creëren van een gespreid en toegankelijk lokaal netwerk van bibliotheken, als onderdeel van een sterk stelsel, samen met de POI’s en de KB. In dit convenant ligt de focus op drie maatschappelijke opgaven, waarin de bibliotheek een rol van betekenis zou moeten spelen en waaraan partners in gezamenlijkheid werken: leesbevordering, participatie van burgers in de informatiesamenleving en een leven lang leren en ontwikkelen. Een gezamenlijke netwerkagenda moet er vanaf 2021 voor zorgen dat het netwerk van openbare bibliotheken gezamenlijk invulling aan dit convenant geeft (VOB et al, 2020).

Bronnen